【思享家】疫情冲击下基层财政的困境及建议

　　作者：北京大学政府管理学院副教授，博士生导师，北京大学国家治理研究院副研究员苗庆红；北京大学政府管理学院博士研究生 钟明熹

　　近年来，减税降费政策的实施，在有利于增强市场主体活力、实现高质量发展的同时，也在一定程度上影响了基层财政收入。2019年我国实现了减税降费2.36万亿元；2020年前三季度减税降费共累计达2.09万亿元。在此基础之上，又由于疫情对经济的破坏，2020年地方本级公共收入出现了连续下滑，第一季度同比下降12.3%，前二季度同比下降7.9%，前三季度同比下降3.8%。可以说，基层财政当前所面临的公共收入紧缩可谓是空前的。与此同时，收入遭受“血崩”的基层财政还要直面公共支出中关于“生存”和“发展”的双重考验：“生存”即地方落实“保基本民生、保就业和保市场主体”的“三保”任务；“发展”即招商引资、项目落地和基础设施配套等。疫情冲击使得基层财政往往难以对两者同时兼顾，在财力薄弱的地方，财政部门只能“看菜吃饭”，在完成工资发放和债务履行之后若有结余再用于经济建设，基层财政陷入前所未有的窘迫境地。

　　从地方上看，在一些经济发展较为落后、对转移支付较为依赖的地区，种种应急措施开始被尝试。对于严峻的公共收支矛盾，基层财政主要是盘活存量，利用一切可以利用的资源，全面地整合、清理现有资金，将连年结转在各单位账户中结余的、闲置的资金化零为整；为了进一步弥补财力缺口，将资金及时筹措到位，一些地方的基层财政开始采取其他举措以盘活存量，例如对于一些往年收费不规范的公共设施开始规范化地有偿使用等等。

　　从中央来看，为了应对新冠肺炎疫情和落实“六保”任务，财政部新增了赤字1万亿连同新发行的1万亿抗疫特别国债共2万亿资金发放至基金，并建立了特殊转移支付机制以确保资金的直达而不被截留挪用。截止10月底，除了由税务部门精准执行用于支持新增减税降费的3000亿资金外，属于直达管理的1.7万亿特殊转移支付资金已经形成了逾70.9%的实际支出，达1.198万亿元。在此当口，我们需要审慎地看待以下几个问题：第一，特别资金在数量上仍难以解决基层的财政困境。尽管1.7万亿的直达资金看似体量庞大，可如果考虑到我国县级基层的数量多达2856个，那么平均下来每个县级财政也只能得到5.95亿左右的转移资金，基层财政问题依旧十分严峻。第二，通过一般转移的资金由于其相对专项转移的比例较低，基层能用于弥补财力缺口的资金不足。从财政部11月12日发表的最近进展来看，特别直达资金中亦有4500亿元被用于保障重大项目的建设。从如此大体量的公共资金用途中，看得出我国对于疫情严防死守的决心。但是，问题在于，新冠疫情的严重程度在我国存在较为明显的地区间差异。在一些疫情影响相对较轻微的地方，过量的公共资金投入到卫生建设中，将压缩支出到更有紧迫需要的领域空间，导致资金的使用效率大打折扣，无法解决基层财政眼下的短期困难。

　　总的来说，当基层财政的公共收入只减不增，公共支出只增不减，各种应急措施难以为继时，上级的转移支付可以说成为了基层唯一能指望的“救命稻草”。然而，无论是特殊转移资金，还是一般转移资金，亦或是专项转移资金，都或多或少存在着一些问题。公共收入、公共支出与转移支付的现状三者汇集在一起，共同形成了目前我国后疫情时代下的基层财政困境。要改变当前这一局面，缓解基层收支矛盾，防范地方债务风险，必须要采取多管齐下、多措并举的应对策略。

　　现有转移支付实践中存在的一个问题是专项转移的部分较高，由于专款专用，地方无法针对性地解决其现实存在的紧迫需要。而相对来说，地方又对当地公共品的需求具备信息上的比较优势，能够更加清楚地方的实际支出需求在哪里，从而将资源引导至更有需要的公共支出中，把钱花在刀刃上，把资金用出效率。同时，过度的中央财政集权容易滋生腐败、创设寻租空间，为“跑部钱进”提供明确的、具体的、有效的“下手对象”。因此，通过提高一般转移支付的比例、加大地方的资金使用自主权，不仅能有效缓解基层财政困境，更能从整体上提高公共资金的使用效率。

　　从根源上破解基层财政困境的一个思路是保护市场主体，培育税源。为此，需要实施长期和短期并重的举措。

　　从短期来看，尽管由于疫情对经济冲击的全方位性，减税降费的惠企政策有可取之处，但要注意的是，覆巢之下并非没有完卵。在疫情期间，比如一些大数据分析相关的企业在这个过程中受到的影响甚微，利润非降反升。对于这部分产业，惠企政策的经济效应相对而言要小很多。这说明，减税降费“一刀切”，不能光只看“量”，还要注重“效”，否则财政可能需要为此承受不必要的负担，甚至可能错失原本可以缓解基层财政紧张局面的良机。

　　从长远来看，保护市场主体最有力的抓手其实是地方政府本身。首先，地方政府需要打造成更为完善和全面的服务型政府，创造适合企业持续发展的营商环境。一些地方政府的官员在招商引资时“八抬大轿”，等到企业落地后却“偃旗息鼓”，这种做法实践中并不少见，但无疑是不可取的。其次，进一步减轻企业的税负反而能为地方政府提供更高的税收收入，夯实税基。这是由于税收的降低能减轻政府对市场的干预，对私企能够形成更强烈的激励，进而促进形成更有竞争性的市场，最终反哺地方政府财政，促成经济发展的良性循环。

　　今年3月份的国务院常务会议明确，阶段性提高地方财政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，新增留用约1100亿元资金，全部留给县级使用。会议还提到，加快下达转移支付资金，指导各地优先用于疫情防控和“三保”支出按时足额支付。有缺口的地区一律要调减其他项目支出。这一临时性的调整为特殊时期下的基层财政渡过难关奠定了重要基础。同时，考虑到政策制定的严肃性，建议探索常态化的应急时期央地税收分成调整机制。这样做一方面是可以更好地应对诸如疫情等突发事件的紧急性，减少转移支付在行政效率中造成的无谓损失。另一方面，常态化的税收分成调整机制能为地方带来可预测性，从而防止基层在财政困境下“动用家底”、“变卖家当”等“病急乱投医”的行为，实现对应急事件的有力、有序、有效管理。

　　后疫情时代下的地方政府，不仅要应对尖锐的基层公共收支矛盾，同时还亟需采取一定措施来周转因还债期过于集中的债务压力。我国当前地方债务规模庞大，且陆续临近还款期限，截止2019年11月底，地方政府债务余额多达21.33万亿，地方政府债务偿还期集中在2020至2024年，到期金额分别为2.08、2.67、2.74、3.47和2.59万亿。为此，建议继续发行可转换债券来借新还旧，以债务置换、重组、展期等方式，用时间换空间，减轻还款高峰期下地方政府的债务压力，防范债务违约风险。

　　我国目前基层财政困境的形成，很大程度上是分税制改革、“营改增”等国家财税体制改革所遗留下的，所针对的是当时中央财力紧缺，难以实施有效的宏观经济调控和保障全国层级支出的问题。可如今，在我国较为普遍的基层财政困境和高居不下的转移支付依赖背后，反映的是我国财政体系和预算管理的落后性。要真正实现有效、可靠的“行政控制”，与其耗费大量时间、人力和物力研究如何给地方分配资金、转移资金，不如考虑引入新绩效预算编制方法，用总额来控制，用奖惩来激励，用绩效来评价。

　　六、改善央地财政关系，明晰应急财政事权与支出责任，建立与突发事件等级相匹配的中央转移支付机制

　　疫情这一突发公共事件导致基层财政更加恶化，是对我国央地财政关系乃至国家财政体系的一场检验。究其根本，是由于基层财政扛起了过多的支出责任所导致的。这意涵了两个重要的政策启示：一是事权与支出责任划分有待明晰。翻看有关于应急时期下央地间支出责任的一些规定会发现，其主要内容大多是原则性、抽象性和概括性的，不具有可操作性。从而导致地方政府承担过多的应急支出责任。二是在全国范围内的突发事件中，中央一级财政应处于主要支出地位。在一场公共卫生危机中，地方的支出是具有外部性的，如果把支出责任压在地方肩上，势必导致效率的丧失。因此，中央应该对这种影响到全国范围的重大事件扮演“主人翁”地位，承担更主要的支出责任。这既是我国社会主义“集中力量办大事”制度优势的彰显，又是形塑国家财税体系未来改革方向的应运。

　　（本文系北京大学“新型冠状病毒感染的肺炎防控攻关专项课题（人文社科类）”一般项目和北京大学公共治理研究所专项课题资助研究项目（YQZX202008）“应对突发公共卫生事件‘紧急预算’制度的构建及政策建议——以新冠肺炎应急财政支出为例”的阶段性研究成果）

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